L’étude du Conseil d’État sur le droit d’alerte

L’étude du Conseil d’État sur le droit d’alerte

 

Par une lettre du 17 juillet 2015, le Premier ministre Manuel Valls demandait au Conseil d’État une étude portant sur « l’alerte éthique. » afin de dresser un bilan critique des dispositions concernant le droit d’alerte et de faire des propositions pour en améliorer l’efficacité. En effet, le Conseil d’État n’est pas seulement le juge administratif suprême et le gestionnaire de l’ensemble de la juridiction administrative, il exerce aussi sa mission historique de conseiller du prince, soit aujourd’hui en république, conseiller du Gouvernement pour la préparation des projets de loi et des décrets.

 

Le groupe de travail mis en place rassemblait des membres du Conseil d'État, des représentants des ministères les plus concernés (Écologie, Justice, Bercy, Travail, Affaires sociales, Intérieur, Fonction publique), des membres d’associations (Glen Millot pour Sciences Citoyennes et Nicole-Marie Meyer pour Transparency International) et de l’Université (Henri Oberdorff) ; il a procédé à de nombreuses auditions, notamment des organisations représentatives des salariés (Jean-Paul Bouchet pour la CFDT Cadres, accompagné de Ute Meyenberg, experte auprès d’UNI Europa Finance et membre du BankingStakeholder Group de l’Autorité bancaire européenne, Mireille Gueye pour l’UGICT-CGT) et des employeurs (CGMPE, FNSEA, Medef, LEEM, UNAPL). L’étude a été adoptée par l'assemblée générale plénière du Conseil d'État en février 2016.

Cette étude, intitulée Le droit d’alerte : signaler, traiter, protéger, a été adoptée le 25 février 2016 par l’assemblée générale plénière du Conseil d’État. Il y était noté l’inadaptation du cadre juridique.

« La France dispose depuis longtemps de divers mécanismes de signalement, dont celui des crimes et délits dont les agents publics ont connaissance dans l’exercice de leurs fonctions (article 40 du code de procédure pénale). Un premier droit d’alerte s’est, par ailleurs, développé depuis 1982 dans les entreprises et les administrations en matière de santé et de sécurité au travail. La diffusion de dispositifs d’alerte professionnelle est en revanche récente : elle a surtout concerné les grandes entreprises, sans intervention du législateur français.

Depuis 2007, le législateur a adopté de nombreuses lois concernant la protection des lanceurs d’alerte, dans différents secteurs : c’est le cas en matière de corruption, de prévention des risques graves pour la santé publique et l’environnement, de conflits d’intérêts, de fraude fiscale ou encore en matière de renseignement.

L’étude du Conseil d’État démontre que ces dispositions législatives ne forment pas aujourd’hui un ensemble cohérent et sont insuffisamment précises quant aux procédures à mettre en œuvre dans les entreprises et dans les administrations pour recueillir et traiter l’alerte d’une part, pour protéger les lanceurs d’alerte d’autre part. Elle montre aussi le retard des administrations face aux grandes entreprises, qui se sont presque toutes dotées de systèmes d’alerte professionnelle pour respecter des lois étrangères. »

Le Conseil d’État rédigeait donc quinze propositions (voir annexe) dont le première était la suivante : « Définir par la loi un socle de dispositions communes applicables à toute personne qui, confrontée à des faits constitutifs de manquements graves à la loi ou porteurs de risques graves, ²décide librement et en conscience de lancer une alerte dans l’intérêt général, et sur lesquelles se fonderait l’harmonisation des dispositifs sectoriels existants relatifs aux lanceurs d’alerte.

Outre la définition du lanceur d’alerte, ce socle commun préciserait :

- les procédures graduées et sécurisées mises à la disposition des lanceurs d’alerte pour émettre un signalement ;

- les modalités de traitement qu’il reviendrait aux destinataires de l’alerte de mettre en œuvre;

- la protection dont disposeraient les lanceurs d’alerte de bonne foi contre toute mesure de représailles. »

 

Le Conseil d’État considérait qu’il revenait à la loi de définir le lanceur d’alerte mais donnait, sinon une définition, du moins une observation : « L’alerte éthique a acquis droit de cité dans notre démocratie, dans le fonctionnement des entreprises et des administrations et, plus largement, dans la vie publique. Figure renouvelée du citoyen vigilant, le lanceur d’alerte a conquis de nouveaux droits et il apparaît aujourd’hui comme un aiguillon utile, et parfois nécessaire, à une meilleure gouvernance. En France, si l’alerte éthique suscite les enthousiasmes, elle nourrit aussi des réticences fortes, face au double risque d’une suspicion généralisée, qui déstabiliserait notre société, ou d’une délation organisée, pratique qui a constitué une tache dans des périodes troublées de notre histoire et qui a tant fait souffrir les peuples vivant sous des régimes totalitaires.

Le lanceur d’alerte n’est ni un dissident, qui s’opposerait radicalement à une collectivité, ni un partisan de la désobéissance civile, qui revendiquerait une « contre-légitimité ». Il n’est pas non plus un délateur ou un sycophante, qui agirait dans son intérêt personnel, ni un calomniateur, qui chercherait à nuire ou à jeter l’opprobre. Le lanceur d’alerte signale, de bonne foi, librement et dans l’intérêt général, de l’intérieur d’une organisation ou de l’extérieur, des manquements graves à la loi ou des risques graves menaçant des intérêts publics ou privés, dont il n’est pas l’auteur. La présente étude le distingue donc des personnes dont la profession ou l’activité habituelle est d’alerter, comme les journalistes, ainsi que des personnes qui font connaître des comportements répréhensibles dont ils sont, au moins pour partie, les auteurs.

Pratique ancienne, l’alerte éthique est aujourd’hui confrontée à des enjeux inédits. Avec les procédures de contrôle institutionnel, qu’elle ne remplace pas, mais qu’elle complète et renforce, elle vise à prévenir, d’une manière plus proche, réactive et transparente, les dysfonctionnements des organisations publiques et privées. Avec internet et le numérique, ses canaux d’expression se sont diversifiés, mondialisés et, dans une certaine mesure, dérégulés.»